反感新能源概念 特朗普要为电动汽车踩刹车

2016年全球电动汽车市场继续高歌猛进,增长率连续3年超过50%。继2015年增长超过70%后,2016年增长率可望继续过50%(前三季度增幅达53%),全年销量可能接近80万辆。目前,电动汽车的主要玩家已变成了“中美欧”新三角,中美欧以外的其他国家总销量只有区区5%左右。中美两国更是主角,销量合计超过60%。也就是说,中美两国的政策很大程度决定了全球电动汽车发展的态势。不过,2017年可能是电动汽车发展的又一个转折之年,特别是亲传统能源的特朗普新政府对所谓新能源、气侯变化等概念极为反感。

电动汽车要踩刹车了

2016年,中国电动汽车保有量率先超过100万辆,占世界的50%以上,成绩显著。同时，2016年的骗补丑闻,也宣告了政府主导的2015-2016年电动汽车发展必须转换发展模式。

2016年8月11日,国家发改委下发了《新能源汽车碳配额管理办法》征求意见稿。2016年9月22日,国家工信部对外发布《企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理暂行办法》征求意见稿。12月29日,财政部等4部委正式下发了《关于调整新能源汽车推广应用财政补贴政策的通知》, 明确2017年补贴标准大幅下降约40%,并提高了补贴的技术门槛。可以说,3份文件的核心都是要求汽车厂商逐渐扛起推广电动汽车的主要责任,电动汽车要通过更加市场化的方式发展。

直至2010年底,美国仅有345辆电动汽车。2011年,奥巴马宣布了其雄心勃勃的5年计划——2015年美国要成为第一个拥有100万辆电动汽车的国家。随后的2012年,美国电动汽车的销量是中国的4倍,中国只是全球电动汽车市场的一个配角。但仅过了5年,2016年中国的电动汽车销量已反超美国1倍,占全球的40%以上。美国电动汽车发展速度有些相形见绌。受持续低油价影响,预计2020年美国电动汽车才能达到100万辆。

2016年(1～9月)世界主要区域市场电动汽车增长情况图

尽管奥巴马电动汽车梦壮志未酬,美国2016年37%的电动汽车增速还是很强劲。特朗普当选后的12月,同比增幅更高达81%。不过,1月20日特朗普政府就位后,电动汽车行业狂飙式的发展可能要睬刹车了。联邦政府补贴及汽车行业燃油消耗标准等产业政策都面临特朗普新政府的激烈反对,电动汽车发展很可能也要从政府的呵护扶持回归到市场化竞争。

对环保署开始动手了

特朗普一向青睐发展传统的油气煤等能源,对发展新能源并不热衷,并反对气候变暖等环保议题。2012年11月,特朗普甚至在推特上发文称:“全球变暖的概念是中国人整出来的,目的是削弱美国制造业竞争力”。 当选总统后,他提名了14次控告美国联邦环保署的俄克拉荷马州检察长普鲁特担任环保署长,寄望这位奥巴马政府环保署最坚定的反对派削弱环保署有关环保政策,当然也包括环保署对汽车行业的排放限制。

白宫官网在上任第一天即将“美国优先能源计划”列为第一号议题

特朗普挑选的环保署长至今未能就任,环保组织与民主党仍在尽最大努力阻止这项提名。但这并没有影响特朗普一步步兑现其能源与环保政策承诺,并开始对环保署动手。

他对化石能源的偏爱始终如一。上任第一天,白宫官方网站就迅速撤下有关气候变化的内容,且在列出的总统优先政策议题中,将“美国优先能源计划”放在最前面(按照字母顺序),并特别点明要废除气候行动计划。

上任后的第一个星期二,特朗普又签署总统行政命令启动被奥巴马砍掉的极具争议的美加“拱心石”Keystone XL和”达科他”(Daketa Acess)石油管道项目,显示其推动传统能源发展的坚定决心。

此外,据华盛顿邮报报道,特朗普当天已下令环保署(如同白宫官网)撤下环保署官网内的气候变化内容(目前仍保留,但不再更新),所有数据及研究报告发布需经过白宫的政治审查。更重要的是,要求冻结所有环保署合同和项目资金资助(环保署每年有高达40亿美元有关环保和新能源的资金资助项目)。白宫泄露出来的文件草稿显示,环保署第一年的预算已计划削减17%,果然践行特朗普大幅削减环保署预算的大选承诺。

特朗普上任第一周即以切实行动向全世界传达其坚定捍卫传统能源发展的决心,减少碳排放和减少传统化石能源依赖是电动汽车得到政府公共政策支持而高举的旗帜,特朗普新政府既然毫不犹豫地支持传统能源,并否定传统能源与气候变化的关系,可以预计,冻结、削减甚至取消环保署(能源部)对新能源研发项目的资助,可能还只是一个开始。

特朗普盯上了汽车行业

除了能源行业,汽车行业可能是特朗普当下最为关注的行业了。特朗普十分清楚,这些汽车产业份量重的州对他的胜选起到了关键作用。早在2015年5月总统竞选初期,特朗普就盯上了汽车行业。2015年6月16日,特朗普猛烈攻击了福特汽车宣布在墨西哥投资25亿美元的消息,称:“让我给你们坏消息:对于跨美墨边境销售的每一辆汽车、卡车和零部件,我们将征收35%的税,OK?”选举结束后,通用汽车、丰田汽车和德国汽车相继都遭到特朗普的征税威胁。 

汽车业莫敢撄其锋,纷纷宣布在美国新的投资计划和预计增加就业人数,美国成了汽车业新的投资乐土。福特称取消了墨西哥的投资计划,改投资美国本土10亿美元,新增700个美国工人就业。 通用汽车称要投资10亿美元,增加7000个工作机会。菲亚特克莱斯勒宣布在美国投资10亿美元,增加2000个美国工人就业机会。特斯拉宣布了3.5亿美元的投资计划,计划雇佣500美国工人。奔驰(13亿)、丰田(100亿)、现代(31亿)等外国公司也赶紧宣布了各自的投资计划。

美国汽车制造业分布(篮色愈深表示汽车业劳动力占比愈高)与特朗普选民分布(红色越深,支持比例越高)比较图

无一例外,企业都称所宣布的投资计划与特朗普的“推特”政治无任何关系,都是根据市场做出的决定。不过,特朗普可不这么认为,这一切自然都是他“推特治国”之功。

特朗普为克莱斯勒投资10亿美元消息发推特

据劳工部统计,截止2016年12月,美国汽车及销售维修等相关行业就业总人数高达385.3万人,制造业占24.2%(93.4万人),可以说,汽车业是美国制造最重要的行业之一,特朗普新政府要重振美国制造业,增加美国锈带地区的就业,汽车行业是重中之重。

1月24日,特朗普在白宫与美国汽车3大厂商进行了会面。除了再次要求美国优先和美国制造外,他也端出了企业渴望的“牛肉”,减税(将联邦企业税从35%降至15%-20%)与监管松绑(取消75%的监管政策)。

特朗普在白宫与汽车业座谈,通用汽车CEO巴拉(左)与菲亚特克莱斯勒CEO马尔基翁(右)

汽车行业当下最关心的,莫过于奥巴马政府推行的平均燃油经济性强制标准,特别是对环保署在特朗普就职前一周(1月13日)就2022-2025年的平均燃油经济性标准所做的中期评估结论强烈不满,希望特朗普新政府能重新考虑燃油经济性标准,减少汽车行业的温室气体排放标准压力。不过,燃油经济性标准对传统的汽油车是压力,但对“零排放”的电动汽车的发展却是动力。降低燃油经济性也就意味着减少电动汽车发展的动力。

奥巴马的咖啡(CAFé)

1973年阿以战争引发了对美石油禁运,为了减少对进口石油的依赖,促使美国国会在1975年通过了《能源政策与节约法案》,该法在世界上首先建立了企业平均汽车燃油经济性标准(Corporate Average Fuel Economy,简称咖啡CAFé)以减少交通石油消耗,法案要求汽车厂家的平均燃油消耗10年间(1974-1985)从13.6 (mpg英里每加仑,百公里20.1升)翻倍增长至27.5(mpg英里每加仑,百公里9.94升)。

但此后直到2010年,在汽车行业强力游说下,燃油经济性标准几乎再没有提高。小布什在2007年虽通过《能源独立与安全法》,并将2020年的燃油经济经济性标准设定为36mpg,但遭逢2008年的金融危机与汽车行业破产影响,并未有效实施。奥巴马就任总统后,力推减排,企业燃油经济性标准又被捡了起来,经过两年多协调,并利用联邦政府对汽车行业的800亿美元纾困计划获得的影响力,2011年7月与汽车行业达成一致,设立了更具挑战性的目标:2025年平均燃油经济性标准从2012年的36mpg再提升50%至54.5mpg(百公里油耗约5升,相比起初提出的62mpg或百公里4.41升仍妥协了不少)。考虑到市场与技术的不确定性,规定2016年应由环保署对目标进行中期评估,从而确定是否需要调整标准。

为鼓励电动汽车发展,电动汽车在纳入燃油经济性计算时,可乘以系数6.66,也就是说,汽车厂家销售的小排量车和电动汽车越多,就越可能达到标准。对更多销售大排量的豪华车、越野车或SUV的厂家,要达到企业平均燃油经济性标准,则要么多销售电动汽车,要么支付罚款(销售的每辆汽车每mpg差值罚款55美元)。如德国的两大豪华品牌,宝马公司在83年以来的25年中,20次支付了罚款,奔驰则支付了21次。显然,企业燃油经济性标准也是电动汽车的重要推动力之一。

按照规定,2016年7月18日,环保署与交通部(国家公路交通安全管理局,NHTSA)及加州空气资源会员会(CARB)联合发布了技术评估报告,并给了公众2个月意见反馈时间。报告认为,技术进步速度超出预期,实现2025年的原目标(54.5mpg)在技术与经济上是可行的。根据公路交通安全管理局的评估,一辆中型尺寸的汽车要达到2025年的标准,2011年评估需要增加3000美元的成本,但2016年评估时已降到1200-1700美元。公路交通安全管理局的专家甚至称,考虑到燃油车的技术进步,汽车厂家可能只需要销售1-3%的电动汽车就可以达标,而2016年12月份全美电动汽车的市场份额已经达到了1.47%,全年平均也有0.9%,加州更是高达3.1%。换句话说,达标并非遥不可及。

但由于油价持续处于低位,美国汽车消费结构与之前目标设计出现偏离,越野车、SUV与轻型卡车等从预计的33%增长到58%,使实现原定目标较难。

特朗普当选后,环保署赶紧于11月30日公布了初步评估意见——维持2025年54.5mpg的目标。没有人希望戴上紧箍咒,在汽车业一片反对声中,环保署在特朗普就职前一周(1月13日)公布了其最终评估意见,仍坚持初稿的意见。

美国汽车制造商联合会称环保署的决定是“异乎寻常和不成熟的匆忙决策”, 全国汽车经销商协会更斥责为即将离任政府的“午夜政策” ( midnight regulation),称将增加消费者成本。参议院环境与公共工程委员会前主席、共和党英霍夫参议员甚至称环保署的决定是“极端行动”。福特公司CEO菲尔兹更是“坦率”,称“电动汽车没有市场”。 

在汽车行业一片反对声中,只生产电动汽车的特斯拉却是少有的支持者。特斯拉副总裁的迪尔米德在2015年8月曾公开奚落底特律,称:“燃油经济性标准是非常弱的,很容易达到,(传统汽车厂商)唯一缺少的是决心--生产出能跑在路上的令人信服的产品”,他认为传统汽车厂商应该停止拖慢进入零排放未来的速度,并希望环保署与加州空气资源委员会提高而不是降低标准。

时任环保署长吉娜·麦卡锡面对责难,坚称她的决定是“基于技术数据并有法律约束力的”,并且“(维持原有目标的)决定是可行的、实际的和合适的”。

坚定推动燃油经经济性中期评估的前环保署长吉娜女士

2016年12月初,美国媒体获得的能源过渡团队起草的能源气候政策备忘录中,“放松平均燃油经济性标准”已赫然在列。

特朗普就职第一天公布的总统优先政策议题第一号--“美国优先能源计划”又明确提出,要废除奥巴马的“清洁行动计划”。提高燃油经济性标准是“清洁行动计划”的重要内容,奥巴马政府以建立了美国历史上最严格的燃油经济性标准目标而自豪,称可以为美国车主节省17000亿美元燃料成本,总计减排60亿吨碳。

奥巴马离职前最后一个元旦发推特,为任内燃油经济性标准翻倍摆功

据1月23日新闻网站Axios公布的内容,泄露出来的白宫能源团队草拟的有关“整治环保署大计划”(big plan for EPA)中, 同样包括要废止燃油经济性标准。

候任环保署长普鲁特在1月18日参议院为其任职所举行的听证会上面对民主党桑德斯参议员的穷追猛打拷问,虽然与特朗普保持了距离,承认了“气候变化不是骗局”,但仍然不承认气候变化主要是人为所致,他认为对气候变化问题的紧迫性与应对还需要讨论,也就是说,他仍然认为现在并不需要减排或进行能源转换。且普鲁特在回答质询时,对环保署刚刚通过的中期评估进行了非常明确地答复:“中期评估值得复核,我会重新审议”。显然,普鲁特就职后,放松燃油经济性标准必定是其目标。可以确定的是特朗普、普鲁特都不想喝奥巴马的“咖啡”。

不过,要想推翻环保署的决定并不容易。环保署并不是在制定一个新的政策,仅仅是对原有决定的评估。如果要推翻,则需要全部重新开始,耗时要以年来计算,且如果没有确实的科学数据支撑(如7月份3个部门联合发布的技术报告长达1217页),面对民主党及环保组织的法律诉讼时,也难以得到法院支持。

当然,特朗普政府也可以选择通过立法的形式推翻环保署的决定,但这势必会遇到民主党的极力抵抗,还有一些蓝州(选民以亲民主党为主)的共和党议员也不一定支持,要通过并不容易。特朗普在国会还有很多硬仗。

但需要注意的是,理论上环保署的决定只是影响排放标准,燃油经济性标准的法定监管部门是联邦交通部所属的国家公路交通安全管理局,通常情况下,两者的标准是保持一致的,以便于汽车厂家执行。国家公路交通安全管理局根据环保署的评估决定,在2022年前应正式发布燃油经济性标准,烫手山芋实际上丢给了赵小兰所辖的交通部。

事实上,候任环保署长普鲁特在1月18日接受了一整天马拉松式的质询后,民主党参议员们又给他准备了差不多1200个问题要求作答,其中又专门问到了燃油经济性,不过普鲁特这次学会了“推诿”,称是交通部的职责。

如果交通部的决定与环保署相左,那将是罕见的。汽车行业仍然需要分别达到两个部门的要求,将造成极大的混乱,实际上对汽车行业并非利好,政策的确定性有时比政策的“好坏”更加重要。汽车业是一个全球竞争的市场,技术积累需要长期的投入,政策稳定也同样是行业所需要的。

补贴还有吗?

为减少能源消耗,推动电动汽车发展,2008年美国《能源改善与延长法》授权对电动汽车进行补贴。按照有关规定,每个汽车厂商销售的前20万辆电动汽车,消费者最多可以获得联邦政府7500美元的退税,退税实际上就是政府补贴。

政府补贴也是电动汽车的重要推动力。根据2016年加州大学戴维斯分校一些研究人员的调查,联邦退税影响了大致30%的消费者选择电动汽车,日产聆风(Leaf)甚至高达49%。为促进电动汽车销售,奥巴马曾经在2015年预算案里提出进一步强化补贴的建议,包括取消20万辆的限制和退税额提高至10000美元,但没有获得通过。

据测算,通用汽车和特斯拉在2018年2月份都可能达到20万辆的补贴销量上限,之后将面临补贴退坡(一年内逐步减少直至取消),也就是说最早2019年下半年就可能没有补贴。不过,丰田、宝马等外国汽车厂家销售的电动汽车要到2021年后才会取消补贴。显然,利用公共资金补贴外国企业的销售,对于强调美国优先的特朗普政府恐怕是难以接受的。

更重要的是,对于坚称“政府不应该选择胜者”的美国新政府,补贴电动汽车当然是干预市场对汽车消费的选择,特朗普对新能源汽车补贴的态度恐怕是“必欲除之而后快”。此外,特朗普既要大规模减税,又要加强基建,联邦政府预算更加捉襟见肘,也必须要拿电动汽车补贴开刀以平衡预算。

通用、特斯拉补贴销售额度用尽之时,应该就是一个好时机。预计2017年下半年美国新政府会对联邦补贴政策进行检讨。维持或者提高补贴额肯定不会是政策选项,梯度减少补贴,但将补贴时间适当延长以惠及已不能享受补贴的通用、特斯拉等美国企业,然后设置一个统一的时间,即所有企业都在同一时间不再享受补贴,这个时间很可能是2021年以前,甚至是2020年内。这样既照顾了美国本土企业,又与既往政策保持一定的连续性,对传统石油企业也算有了交待,更重要的是还可以节省不少预算。不过,美国取消补贴后,与美贸易关系紧张的中国可能又会增加压力。

对电动汽车而言,虽然技术进步和规模化带来的成本降低可以部分弥补政府补贴,但毕竟需要时间,少了联邦政府的补贴,中短期销量肯定会受影响。

龙头加州

1月20日,特朗普宣誓就职仅37分钟后,加州就发布了应对气候变化的新计划,并宣誓要继续推进气候行动计划和保卫加州环保治理的特权。这几乎就是对特朗普新政府的公开叫板。不过,加州的官员并不承认时间是刻意安排的,仅仅是一种巧合。

根据20日加州发布的最新计划,规划中2030年前交通碳排放强度再下降18%,电动汽车要达到420万辆。截止2016年,加州电动汽车仅约23万辆,显然这是一个极具挑战性的目标。

由于加州曾经是全美国污染最严重的州之一,在环保署还没有成立前,加州就已经制定了自己的排放标准。为此,1967年的联邦清洁质量法授权加州可以制定比联邦更严的排放标准,其他州可以执行联邦标准,也可以执行加州标准。这条豁免条款实际使加州空气资源委员会成为美国第二环保署,且由于加州选民的进步主义倾向,相比联邦政府频繁的两党轮替,加州的政策更具有稳定性。

近五年(16年仅包后括上半年)加州系(红色为加州,浅红色为加州跟随州)及全美电动车发展情况图

如果算上已经与采用加州电动汽车“积分制”标准的其他9个州,加州及采用加州标准的其他9州占全美汽车市场的40%。加州也是美国最大的电动汽车市场,2016年加州电动汽车保有量约占全美55%,可以说形成了事实上的加州系。

为了推广电动汽车,加州采用了所谓电动汽车“积分制”,其核心就是由企业承担推广电动汽车的责任,要求汽车厂家在每年的销量中必须达到一定比例的电动汽车,如2025年要求必须达到15%。对于不能达标的厂家,可以选择支付罚款或从其他厂商购买积分。中国也正师法加州的“积分制”,这正是加州对世界的重要制度贡献。

特斯拉只生产电动汽车,积分自然很多,加州系的“积分制”使得特斯拉增加了一项重要收入来源,如2016年上半年特斯拉就获得了1.2亿美元的积分出售收入,而其2015年毛收益仅仅9.3亿美元(净收益则为亏损8.9亿美元)。

加州系所用的“积分制”使得汽车厂家对于政府补贴更是看重,不然将自掏腰包补贴消费者。但从另一个方面看,也倒逼企业想方设法造好用的车、造消费者买得起的车。正是“积分制”的推动,2016年加州的电动车销量占美国电动汽车市场的2/3。更重要的是,恰恰由于庞大的加州系的存在,可以相当程度抵消环保署,甚至联邦政府的政策转向。

但环保署仍然手握制约加州系的利器,根据清洁空气法,加州颁布新的排放标准需要获得环保署的豁免批准,其他采用加州标准的州在加州获得豁免批准后则无需再获环保署的批准。

候任环保署长普鲁特在1月18日的任职听证会上对此答复含糊,两次暗示有可能不予批准。普鲁特本来一向主张环保治理主要是州的权利,此前已经14次起诉环保署称其违宪侵犯州权,是所谓的联邦主义(federalism)。在听证会上,议员专门问普鲁特就任后如何处理加州的排放豁免权,普鲁特却并不上套,反称要比照前任。

不过普鲁特说的前任,很可能是2007年12月历史上唯一否定加州豁免权的小布什政府的环保署长。小布什的环保署一开始采用拖字诀,超过2年不予答复,最后在加州彼时电影明星州长施瓦辛格的不断催逼下,更断然否决了加州的申请。加州则很快起诉了环保署。奥巴马新总统就任后,新的环保署长于当年6月30日重新走完了所有程序,并批准了加州至2025年的排放豁免权。不仅如此,环保署还采用了加州的标准作为全国的排放标准,也证实了加州作为美国环保与新能源应用的龙头作用。

普鲁特的表态使得加州方面大为紧张,加州议会及加州空气资源委员会都发表了措辞强硬的声明,宣誓捍卫加州豁免权的坚定决心。加州参议院主席在声明最后写道:“加利福利亚在解决气候变化和推动新能源方面将继续领导世界,不管是谁入住白宫或是谁掌管环保署。普鲁特先生应该对此熟悉,不要试图将他奥克拉荷马的观点加诸于我们黄金州”。简直就是对普鲁特毫不留情的训斥。

根据2009年美国审计局的统计,自1967年以来,加州的豁免申请42次被批准,9次被部分批准,1次被否决。从特朗普的一贯立场及普鲁特的表态看,加州的豁免权申请再次遭遇小布什时期的拖延乃至否决可能性颇高。事实上,加州也已开始着手准备了,加州政府已经聘请了联邦前司法部长埃瑞克·霍德协助处理特朗普新政府政策转向涉及的法律问题。

即便普鲁特不对加州的豁免权发难,但考虑到联邦政府的立场,为避免遭遇否决,加州标准前进的步伐也一定会受到影响,事实上也会在一定程度影响电动汽车等新能源的发展。

在各地政府的推动下,全世界电动汽车已经历了3年多大跃进式的发展,确实需要更多的回归市场,靠技术而不单单是政府补贴赢得消费者,光伏巨头Sunedison在15亿美元补贴后破产的丑闻殷鉴不远,新政府推动取消补贴平衡预算反对者不多,但所谓的“由市场选择胜者”并没有考虑环保市场没有完全建立的事实而实际倒向了传统能源,开排放标准的倒车更是公然逆历史潮流,但中美两国同时为电动汽车踩刹车却可能正是时候,电动汽车发展的技术路线需要市场来检验,电动汽车也不可能只靠高举道德旗帜往前冲,发展到今天,电动汽车应该有能力从温室里走出来了。